近年來，行政公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的重要組成部分，其地位、作用表現(xiàn)得愈發(fā)明顯。但是，司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對行政公益訴訟請求權(quán)的行使還存在一些問題，制約了行政公益訴訟制度的發(fā)展，亟待解決。
一、檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟請求權(quán)的一種形式
行政公益訴訟請求權(quán)的法律基礎(chǔ)，源自于修改后的行政訴訟法。從行使主體來講，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其與行政機(jī)關(guān)和社會(huì)法人、公民等沒有直接利害關(guān)系，可以獨(dú)立于行政權(quán)之外行使監(jiān)督權(quán)力，在行政公益訴訟中始終保持客觀公正，且其擁有比普通民眾或社會(huì)機(jī)構(gòu)更加豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)和司法資源，是行使行政公益訴訟請求權(quán)的最優(yōu)主體。從根源來講，這項(xiàng)請求權(quán)并非是檢察機(jī)關(guān)原始擁有的，而是源于立法的創(chuàng)制，可理解為代表（代理）國家利益或社會(huì)公共利益群體行使請求權(quán)。從行使條件來講，修改后行政訴訟法第25條第4款明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使該請求權(quán)的范圍和前提條件。筆者認(rèn)為，檢察建議的采納和履行與否，直接影響檢察機(jī)關(guān)能否取得提起訴訟的權(quán)力，應(yīng)視為檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟請求權(quán)的一種形式。
二、行政公益訴訟請求權(quán)的行使中存在哪些問題
訴訟請求過于籠統(tǒng)寬泛，不夠清晰具體。與行政公益訴訟訴前檢察建議相比，提起行政公益訴訟的訴訟請求應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)謹(jǐn)、充分、具體，更加具有針對性和可操作性，方能使行政機(jī)關(guān)有針對性地進(jìn)行質(zhì)證、辯論，也有利于法院作出裁判和強(qiáng)制執(zhí)行。但是，筆者對2017年以來部分行政公益訴訟案件的訴訟請求進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，大部分訴訟請求過于寬泛籠統(tǒng)，不夠清晰具體。比如，“請求確認(rèn)被告怠于對破壞基本農(nóng)田的行為履行監(jiān)管職責(zé)違法，判決被告繼續(xù)依法全面履行基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管職責(zé)”“請求確認(rèn)某規(guī)自局對某地塊閑置未依法履行監(jiān)管職責(zé)違法，判令規(guī)自局對閑置地塊依法履行監(jiān)管職責(zé)”，這些訴訟請求都存在不具體清晰的情況，易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)依據(jù)法院裁判進(jìn)行履職時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不明確。
訴訟請求過于具體，影響行政機(jī)關(guān)自由裁量。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)依法行政，不能越界干涉，更不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力。但是，從一些司法判例中，實(shí)踐中也存在個(gè)別訴訟請求不合理，過分干涉行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，致使最終敗訴的情況。
缺乏對規(guī)范性文件的附帶性審查建議。行政訴訟法第53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。由此可知，當(dāng)具體行政行為損害了國家利益和社會(huì)公共利益，且作出該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)也有權(quán)請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。但在實(shí)踐中，基本沒有檢察機(jī)關(guān)提出規(guī)范性文件附帶性審查訴求的情況。究其原因，一方面是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件范圍相對狹窄，能夠提出規(guī)范性文件附帶性審查請求的案件相應(yīng)比較少；二是目前檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟案件多是針對行政機(jī)關(guān)不履行或不完全履行法定行為的不作為違法，提出的訴訟請求多為要求其履行相應(yīng)職責(zé)，對作為的具體行政行為違法的，提起訴訟的情況還比較少。
三、檢察機(jī)關(guān)如何行使行政公益訴訟請求權(quán)
準(zhǔn)確判定行政機(jī)關(guān)履職情況。行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后的一定期限內(nèi)，仍不依法履行相應(yīng)職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)方可依法提起訴訟。因此，準(zhǔn)確判定行政機(jī)關(guān)履職情況，不僅關(guān)乎訴與非訴，也會(huì)影響具體訴訟請求的提出。準(zhǔn)確判定行政機(jī)關(guān)是否依法履職，應(yīng)當(dāng)從幾個(gè)方面加以考慮：第一，答復(fù)是否超出兩個(gè)月法定期限；第二，侵害國家利益和社會(huì)公共利益的行為是否得到制止和消除；第三，行政機(jī)關(guān)是否窮盡法定職責(zé)內(nèi)的所有手段；第四，行政機(jī)關(guān)有無法定免責(zé)情形。
堅(jiān)持維護(hù)公益原則。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益不受侵害。因此，檢察機(jī)關(guān)在確定行政公益訴訟訴訟請求時(shí)，應(yīng)緊緊圍繞公益這一關(guān)鍵詞展開，不應(yīng)涉及與國家利益和社會(huì)公共利益無關(guān)的請求。在內(nèi)容上，行政公益訴訟請求要與私益等其他個(gè)人利益區(qū)別開來；在效果上，行政公益訴訟請求要重點(diǎn)關(guān)注訴求的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到較好社會(huì)效果。
保持司法謙抑性。檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟對侵害國家利益、社會(huì)公共利益的行政行為的合法性和合理性加以監(jiān)督，在此過程中，也應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)力加以保護(hù)。司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)該保持克制，不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力；尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)和裁量權(quán)，并要考慮把“行政不能”作為免責(zé)事由，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力平衡和相互制約。
與檢察建議的內(nèi)容應(yīng)適當(dāng)區(qū)分。檢察建議的內(nèi)容對檢察機(jī)關(guān)后續(xù)提起行政公益訴訟的訴訟請求具有一定約束力，兩者應(yīng)保持一致性，其目的是保證公益訴訟的嚴(yán)肅性。行政機(jī)關(guān)依據(jù)檢察建議內(nèi)容履職后，即使實(shí)際情況發(fā)生變化，公益仍處于受侵害狀態(tài)，原則上檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)隨意超出檢察建議內(nèi)容提出訴訟請求，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)新情況進(jìn)行溝通或重新制發(fā)檢察建議。如果行政機(jī)關(guān)只是形式上履職并予以回復(fù)，并未采取實(shí)際有效措施落實(shí)檢察建議，且未作出合理解釋，檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟請求可以與訴前檢察建議的內(nèi)容適當(dāng)區(qū)分，從而更加有效地保護(hù)公益。（王啟勇 韓松霖 李立峰 作者單位：重慶市人民檢察院第五分院、重慶市人民檢察院）
（責(zé)任編輯：蔡文斌）
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